Chaque fin de vacances ramène la même séquence dans les quartiers de Kinshasa, de Lubumbashi, de Kolwezi ou de Kisangani : une entreprise, une fondation, une paroisse, une association de ressortissants installe une table dans une cour d'école et distribue des cahiers, des stylos, parfois des uniformes. La scène est chaleureuse, souvent sincère, et personne de raisonnable ne s'en plaindra : un enfant qui entre en classe avec de quoi écrire vaut mieux qu'un enfant qui n'y entre pas. Mais répétée année après année, sur des décennies, cette scène cesse d'être une anecdote de générosité pour devenir un indicateur macroéconomique. Elle dit quelque chose de précis sur la manière dont ce pays finance ses biens publics — c'est-à-dire, en réalité, sur la manière dont il ne les finance pas.

**Une économie de la substitution**

Appelons cela l'économie de la substitution. Il s'agit du système par lequel des acteurs non étatiques — Églises, entreprises, organisations internationales, associations de quartier, migrants installés à l'étranger — assument de façon durable, et non plus exceptionnelle, le financement de services qui relèvent normalement de la puissance publique : l'école, le dispensaire, le forage d'eau, la voirie de proximité, parfois la sécurité informelle du marché. Ce n'est ni de la charité ponctuelle ni un supplément d'âme au service public. C'est, dans de larges portions du territoire, le service lui-même.

L'origine de ce dispositif n'a rien de mystérieux. Elle remonte à l'effondrement des finances publiques zaïroises dans les années 1980 et 1990, lorsque l'hyperinflation a pulvérisé la valeur réelle des salaires des enseignants et des soignants. Le corps social a alors improvisé : les parents ont commencé à rémunérer directement les maîtres, les réseaux confessionnels — qui géraient déjà une part considérable des écoles conventionnées — ont pris le relais logistique, et l'ingéniosité individuelle a été érigée en doctrine par la fameuse maxime de la débrouille. Ce qui devait être un pansement de crise est devenu une architecture. Trente ans plus tard, l'architecture tient toujours, précisément parce qu'elle fonctionne assez bien pour qu'on ne la démantèle pas, et assez mal pour qu'on ne cesse jamais de s'en plaindre.

La mesure de gratuité de l'enseignement primaire public engagée en 2019 fut une tentative sérieuse de reprendre la main. Elle a produit des effets réels sur les inscriptions, ce qui n'est pas rien dans un pays où la démographie scolaire progresse à un rythme soutenu. Mais elle a aussi révélé la contrainte : une décision politique peut supprimer un paiement à la porte de l'école ; elle ne crée pas d'un trait de plume les recettes nécessaires pour payer davantage d'enseignants, construire davantage de salles et fournir davantage de manuels. Quand la ressource budgétaire ne suit pas intégralement, le coût ne disparaît pas — il se déplace, vers les ménages sous d'autres noms, ou vers les financeurs de substitution.

**Le problème est du côté des recettes**

Le cœur du sujet n'est pas la dépense, il est la collecte. La République démocratique du Congo présente une pression fiscale que les institutions financières internationales situent régulièrement en dessous des moyennes observées en Afrique subsaharienne, elles-mêmes modestes. Autrement dit, l'État capte une part faible de la richesse produite sur son sol. Trois causes structurelles se conjuguent.

La première est l'informalité. L'essentiel de l'emploi congolais se déroule hors des registres : commerce de détail, transport, agriculture vivrière, artisanat minier, services de proximité. Ce n'est pas une pathologie morale, c'est une réponse rationnelle à un environnement où le coût de la formalisation — en temps, en tracasseries, en prélèvements multiples et parfois discrétionnaires — dépasse souvent les bénéfices espérés. Or on ne taxe efficacement que ce qu'on peut compter.

La deuxième est la structure de la production. Les exportations congolaises sont massivement concentrées sur quelques métaux, ce qui rend les recettes publiques dépendantes de prix décidés ailleurs et d'un secteur employant peu de monde par rapport à sa valeur. Une économie de rente minière produit un budget cyclique, difficile à programmer, et une base fiscale géographiquement resserrée : le Katanga et le Kivu minier d'un côté, un immense territoire faiblement contributif de l'autre.

La troisième tient à la répartition territoriale des ressources. Le principe constitutionnel de retenue à la source d'une fraction des recettes nationales au profit des provinces avait pour ambition d'irriguer les territoires. Son application est demeurée, de l'avis général des observateurs des finances publiques, très en deçà de l'intention initiale. Résultat : les entités qui devraient financer les écoles primaires et les centres de santé de proximité disposent rarement des moyens correspondant à leurs responsabilités.

**Les trois piliers du financement parallèle**

Face à ce vide, trois flux prennent le relais. Les réseaux confessionnels d'abord, qui administrent historiquement une part majeure du réseau scolaire et hospitalier, avec un maillage territorial que peu d'administrations peuvent égaler. Les transferts de la diaspora ensuite : leur montant exact est impossible à établir avec certitude, puisqu'une part importante circule par des canaux informels — voyageurs, commerçants, opérateurs de change — mais les estimations disponibles les placent à un niveau qui rivalise, voire dépasse, certains postes de l'aide publique au développement. Ces transferts ne financent pas seulement la consommation : ils paient des frais scolaires, des consultations médicales, des toitures, des enterrements. Ils constituent une assurance sociale privée, transnationale et non déclarée.

Le troisième pilier est celui de la responsabilité sociale des entreprises, qu'il s'agisse de multinationales extractives, de distributeurs de carburant, de banques ou de brasseurs. Le code minier révisé de 2018 a d'ailleurs institutionnalisé une partie de cette logique en imposant l'affectation d'une fraction du chiffre d'affaires des opérateurs au développement des communautés riveraines, via des cahiers des charges négociés localement. C'est un progrès normatif indéniable. C'en est aussi la limite : on a créé un canal de financement social adossé à la performance commerciale d'entreprises privées, non au consentement à l'impôt de citoyens.

**Ce que cette architecture coûte vraiment**

Trois défauts économiques méritent d'être nommés. Le premier est la volatilité : ces flux ne sont pilotables par personne. Une chute des cours des métaux, un durcissement migratoire en Europe ou en Amérique du Nord, une réorientation stratégique d'un siège social, et le financement se contracte sans qu'aucun arbitrage démocratique n'ait eu lieu.

Le deuxième est l'anti-redistribution géographique. La philanthropie d'entreprise se déploie là où l'entreprise opère et là où son image compte : les capitales provinciales, les corridors miniers, les zones visibles. Les transferts de la diaspora suivent les lignées familiales, elles-mêmes inégalement dotées en migrants. Un territoire pauvre, enclavé et sans émigrés reçoit peu de tout. L'impôt, lui, a précisément pour fonction de faire circuler la ressource entre les zones riches et les zones pauvres. Le remplacer par des flux affinitaires revient à abandonner la péréquation.

Le troisième défaut est politique. Une population qui ne finance pas ses services par l'impôt a peu de leviers pour en exiger la qualité. On ne réclame pas de comptes à un bienfaiteur ; on le remercie. Inversement, un État qui ne dépend pas fiscalement de ses citoyens perd une incitation majeure à leur rendre des comptes. C'est ce que l'économie politique appelle la rupture du contrat fiscal, et il est plausible qu'elle explique une partie de la faiblesse persistante de la reddition de comptes, davantage que les explications purement morales généralement avancées.

Rien de tout cela ne plaide pour l'arrêt des kits scolaires. Un cahier distribué reste un cahier distribué. Mais il serait sain que ces contributions cessent d'être comptabilisées comme des victoires et soient lues pour ce qu'elles sont : le symptôme mesurable d'une recette fiscale manquante. La question stratégique congolaise des prochaines années n'est probablement pas de savoir qui distribuera les fournitures, mais si le pays parviendra à élargir sa base contributive — en réduisant le coût de la formalisation, en simplifiant un maquis de prélèvements qui décourage plus qu'il ne rapporte, en rendant effective la part territoriale des recettes. Tant que cette bascule ne s'opère pas, la rentrée scolaire continuera d'être, chaque année, une opération de sauvetage collective plutôt qu'une politique publique.